Expliqué : Maîtriser la facture des subventions

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La facture combinée des subventions alimentaires et des engrais dans les estimations révisées pour 2020-2021 était d'un énorme Rs 556 565 crore, ce qui représente 16,1 % du budget total du Centre. (Dossier)

Le 1er février, jour du budget, deux chiffres susceptibles d'être examinés de près concernent les dépenses du Centre en subventions pour les aliments et les engrais. Entre 2015-2016 et 2019-2020, les dépenses totales pour les deux ont diminué, à la fois en termes absolus (de 211 834 crores de roupies à 189 813 crores de roupies) et en pourcentage des dépenses totales du Centre (de 11,8 % à 7,1 %). Une nouvelle baisse, à Rs 186 879 crore et 6,1%, était prévue dans le budget pour 2020-21 présenté le 1er février 2020. C'était avant que Covid-19 ne frappe.

Cette tendance à la baisse s'est toutefois complètement inversée depuis. La facture combinée des subventions pour les aliments et les engrais dans les estimations révisées pour 2020-2021 était de 556 565 crores de roupies, ce qui représente 16,1 % du budget total du Centre (tableau 1). Alors que les estimations budgétaires pour 2021-22 étaient inférieures, elles sont toujours bien au-dessus de la tendance jusqu'en 2019-20.

Il y a deux raisons à l'inversion.

Devenir clair

La première a à voir avec le Centre, jusqu'à l'année dernière, ne fournissant pas pleinement pour la subvention, provenant de la Food Corporation of India (FCI) et des entreprises d'engrais vendant des céréales/nutriments à un prix inférieur au coût aux consommateurs/agriculteurs du système de distribution publique (PDS).

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Dans le cas de la nourriture, le Centre ne finançait pas entièrement la différence entre le coût économique de la FCI – ce qu'elle supporte pour se procurer, manutentionner, transporter, distribuer et stocker les céréales – et son prix d'émission moyen, multiplié par les quantités vendues. Pour combler l'écart, FCI a dû emprunter massivement, notamment auprès du National Small Savings Fund (NSSF). Ces prêts ont été accordés à des taux d'intérêt allant de 7,4 % à 8,8 % par an.

Tableau 2montre que les emprunts de FCI auprès du NSSF en 2019-2020, à Rs 110 000 crore, ont dépassé la subvention alimentaire de Rs 108 688 crore prévue dans le budget. Il en va de même pour les engrais, où l'industrie devait Rs 48 000 crore de subventions au début de 2020-21. La subvention budgétisée de Rs 71 309 crore était en deçà de l'exigence d'environ Rs 85 000 crore juste pour 2020-21, hors arriérés.

Mais dans les estimations révisées pour 2021-2022, le ministre des Finances Nirmala Sitharaman a alloué 3,69,687 crore Rs supplémentaires à la subvention des aliments et des engrais. En conséquence, tous les prêts en cours du NSSF à FCI ont été remboursés et les droits de subvention des engrais ont été réglés en une seule fois. Cet exercice de nettoyage – le Centre assumant ses dépenses, plutôt que de les transférer aux bilans de FCI et des sociétés d'engrais – a également entraîné une énorme augmentation ponctuelle de la facture des subventions.

Covid et après

La deuxième source de dépassement a été Covid (en ce qui concerne les subventions alimentaires) et la flambée des prix internationaux (vis-à-vis des engrais).

En 2020-2021, un record de 93,11 millions de tonnes ™ de riz et de blé a été vendu via le PDS, contre 62,19 tm, 65,91 tm et 60,37 tm au cours des trois exercices précédents. Les agences gouvernementales ont également acheté 103,53 tonnes des deux céréales de la récolte 2020-21, dépassant le précédent record de 90,82 tonnes en 2019-20, 78,53 tonnes en 2018-19 et 73,97 tonnes en 2017-18.

En termes simples, la crise post-Covid a conduit le Centre non seulement à distribuer, mais aussi à se procurer des quantités sans précédent de céréales. Le PDS – plus encore, les 5 kg de céréales gratuites par personne et par mois donnés dans le cadre du Pradhan Mantri Garib Kalyan Anna Yojana (PMGKAY), en plus du quota régulier de 5 kg de blé ou de riz à Rs 2 et Rs 3/kg, respectivement — est devenu le principal programme de filet de sécurité sociale du gouvernement, pendant et après le confinement.

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La provision de 5 kg de céréales supplémentaires dans le cadre du PMGKAY a été mise en œuvre pendant huit mois (avril-novembre 2020, jusqu'aux élections au Bihar) en 2020-21. Au cours de l'exercice en cours, il a été redémarré en mai 2021 et a été prolongé jusqu'en mars 2022, lorsque les sondages dans l'Uttar Pradesh et dans quatre autres États seront également terminés. Avec des prélèvements de céréales PDS déjà à 74,55 tonnes en avril-décembre 2021, et dans trois mois, le quantum total des ventes subventionnées/gratuites devrait dépasser les 100 tonnes, un nouveau record. Les responsables gouvernementaux ont en outre indiqué que PMGKAY coûterait à lui seul Rs 1,47 lakh crore cet exercice, avec le projet de loi révisé sur les subventions alimentaires à environ Rs 3,7 lakh crore, par rapport au budget de Rs 242 836 crore.

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Un dépassement similaire, malgré l'absence d'arriérés de paiement en attente, est attendu pour la subvention des engrais. La principale raison est les prix mondiaux. Les importations d'urée en Inde se situent actuellement à 900-1 000 dollars la tonne (coût plus fret) et le phosphate de diammonium à 900 dollars, alors qu'il y a un an, elles se situaient respectivement à 300 et 400 dollars. Les prix du MOP (muriate de potasse) ont eux aussi bondi au cours de cette période, passant de 230 $ à 600 $ la tonne. Il en va de même pour les intrants importés : acide phosphorique (689 $ à 1 330 $), ammoniac (300 $ à 900 $), phosphate naturel (100 $ à 200 $) et soufre (150 $ à 300 $).

Suite à la flambée des prix internationaux, le Centre a obtenu le mois dernier l'approbation du Parlement pour un montant supplémentaire de 58 430 crores de roupies pour la subvention des engrais par le biais d'une demande supplémentaire de subventions. La société de notation ICRA Limited fixe le chiffre révisé de la subvention des engrais pour 2021-2022 à Rs 1,40 lakh crore-plus, en hausse par rapport aux Rs 79 530 crore budgétés.

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La route à suivre< /strong>

Le dépassement de la subvention alimentaire et des engrais d'environ Rs 1,9 lakh crore en 2021-2022, malgré l'absence de report des années précédentes, ferait grincer des dents les faucons fiscaux. C'est particulièrement le cas lorsque les rendements des obligations d'État indiennes à 10 ans – un baromètre des taux d'intérêt dans l'économie – sont passés de 5,96 % à 6,62 % au cours de la dernière année.

Les faucons peuvent cependant tirer un certain réconfort du fait qu'aucune élection à succès n'est prévue pour 2022-23 : l'impératif politique d'étendre le PMGKAY n'est peut-être pas aussi important pour le Gujarat et l'Himachal Pradesh que pour l'UP et le Bihar. De plus, la vague Omicron actuelle ne semble pas présenter une menace appelant à des verrouillages intenses comme ceux de 2020-21 et 2021-22. Il est donc réaliste de s'attendre à une baisse des subventions alimentaires en 2022-23. On ne peut pas en dire autant des subventions aux engrais, où il n'y a aucune certitude quant aux prix internationaux.

De nombreux économistes souhaiteraient, bien sûr, des mesures plus substantielles pour limiter les subventions. Celles-ci comprennent la hausse des prix d'émission du PDS, le plafonnement des achats de céréales, la suppression du contrôle de l'urée et l'octroi d'une subvention fixe par tonne basée sur les éléments nutritifs similaire à celle pour les autres engrais. Mais des réformes aussi profondes peuvent être plus faciles au cours des trois premières années que des deux dernières du mandat d'un gouvernement, quels que soient les résultats des élections à l'Assemblée.

(Damodaran est rédacteur en chef national des affaires rurales et de l'agriculture de The Indian Express et actuellement en congé sabbatique en tant que chercheur principal au Centre de recherche sur les politiques, New Delhi)

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